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Handelbare Flächennutzungszertifikate in der Schweiz

 

Das Wichtigste in Kürze

Beim Forschungsprojekt „Handelbare Flächennutzungszertifikate in der Schweiz“ handelt es sich um ein vom Schweizerischen Nationalfonds gefördertes und finanziertes Projekt, das im Rahmen einer Dissertation bearbeitet wurde. Die Forschungsarbeit untersucht, inwiefern sich das Instrument "Handelbare Flächennutzungszertifikate (FNZ)" zur Reduktion des Flächenverbrauchs und Zersiedelung eignet. Kern des Instruments ist der Handel von begrenzten Rechten zur Bebauung von Flächen. Das Instrument wird mittels einer agentenbasierten Simulation erforscht, in die zahlreiche georeferenzierte Daten einfliessen.

Hintergrund und Zusammenfassung der Dissertation

Seit den 1940er Jahren wird in der Schweiz die ausgedehnte und dynamische Siedlungsentwicklung als Problem betrachtet. Es besteht generelle Einigkeit darüber, dass die Raumplanungsinstrumente, die im Jahre 1979 mit dem Raumplanungsgesetz eingeführt und seitdem mehrmals novelliert wurden, inadäquat für die Bekämpfung der anhaltenden Landnutzung und Zersiedelung sind. Die kürzlich angenommene Zweitwohnungsinitiative ("Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“) sowie die Annahme des revidierten Raumplanungsgesetzes stehen u.a. für die verbreitete Forderung nach einer strengeren rechtlichen Durchsetzung, weiteren Regulierungen sowie innovativer Instrumente zur Bewältigung dieser Probleme. Ein solches innovatives Instrument stellen “Handelbare Flächennutzungszertifikate” (FNZ) dar.

Das Hauptziel dieses Projektes (Dissertation) ist es, einen Vorschlag für einen FNZ-Markt für die Schweiz vorzustellen, und die dabei resultierenden Folgen und Auswirkungen zu untersuchen. Die Dissertation besteht aus drei thematisch verknüpften und chronologisch aufeinanderfolgenden wissenschaftlichen Artikeln.

Der erste Artikel (Kapitel 2) stellt ein Konzept für einen FNZ-Markt in der Schweiz vor, und auf Grundlage dessen ein agentenbasiertes Modell (ABM) zur Simulation dieses Marktes (FNZ-ABM). Das Konzept wurde zusammen mit Raumplanungs- und Immobilienexperten definiert und erarbeitet, und dies unter Berücksichtigung der speziellen Schweizer Situation sowie der Erfahrungen in anderen Ländern. Im FNZ-ABM werden drei generelle Agententypen unterschieden: Zwei Agententypen repräsentieren Landeigentümer, die Gebote (Käufer) und Offerten (Verkäufer) für FNZ abgeben, und ein Agententyp stellt die FNZ-Handelsplattform dar. Das Modell simuliert den Handel von mehreren FNZ-Einheiten zu festen Paketgrössen nach den Regeln einer Mehrgüter-Doppelauktion mit einem einheitlichen Preis.

Im zweiten Artikel (Kapitel 3) wird eine Befragung vorgestellt, die speziell für die Kalibrierung des FNZ-ABM konzipiert wurde. Es wurden gesamthaft 1‘976 Raumplanungs- und Immobilienexperten – aufgeteilt in vier Landeigentümer-Kategorien – in der ganzen Schweiz kontaktiert. Jede Person repräsentierte einen potentiellen Käufer oder einen potentiellen Verkäufer von FNZ und erhielt einen Fragebogen mit einer einzigartigen und realistischen Situationsbeschreibung. Der Ansatz, Daten mit einer Teilnehmer-spezifischen Befragung zu erheben und damit das ABM direkt zu kalibrieren, erwies sich, trotz der relativ geringen Rücklaufquote (16.75%), als zweckmässig. Es wurden verschiedene Ergebnisse (z. B. Wahrscheinlichkeiten für die Teilnahme am FNZ-Markt, Regressionsmodelle für die Bestimmung und Anpassung des FNZ-Preises (Offerten, Gebote)) für die Integration ins FNZ-ABM berechnet.

Der dritte Artikel (Kapitel 4) basiert auf den Arbeiten und Ergebnissen der vorherigen zwei Kapiteln und stellt das empirisch kalibrierte agentenbasierte Modell (FNZ-ABM), sowie die detaillierten Simulationsresultate vor. Um politisch und ökonomisch relevante Fragen für die Schweiz zu analysieren, wurden bei den Simulationsdurchläufen fünf verschiedene Modell-Einstellungen unterschieden. So konnte beispielsweise gezeigt werden, dass die FNZ-Preise mit bestehenden Landpreisen in der Schweiz vergleichbar sind, d.h. die Preise fürs Bebauen von Land würden nicht steigen. Darüber hinaus konnte dargelegt werden, dass durch den Handel von FNZ bis ins Jahr 2018 11.4 km2 nicht-nachgefragtes Bauland (Wohnzone) ausgezont sowie 7.4 km2 neues Bauland entwickelt werden könnte. Als Folge davon würde die absolute Bauzonenfläche verringert werden. Schliesslich konnte gezeigt werden, dass die Zweitwohnungsinitiative lediglich einen geringfügigen negativen Einfluss auf die Bauzonenpreise haben wird und dass die Effekte auf den FNZ-Marktpreis demzufolge gering wären.

Die Forschungarbeit stellt das erste agentenbasierte Modell vor, das einen Markt für FNZ simuliert. Die Simulationsergebnisse konnten darlegen, dass das marktbasierte Instrument der handelbaren Flächennutzungszertifikate ein nützliches Instrument sowohl für die Reduktion der Bauzonenfläche als auch zur Entschärfung des Problems der räumlichen Ungleichheiten im Angebot und der Nachfrage nach Bauzonen sein kann. Es sollte jedoch beachtet werden, dass FNZ als Ergänzung bisheriger Raumplanungsinstrumente zu verstehen sind, z.B. sollte das Ausweisen von Sender- und Empfängergebieten nach Planungskriterien erfolgen.

Administrativer Rahmen und Bearbeitung des Projekts

Das Forschungsprojekt wurde vom Schweizerischen Nationalfonds SNF für den Zeitraum 11/2009-04/2013 finanziert und als Dissertation an der EPFL (Doktorandenprogramm EDCE) eingereicht. Unterstützt und begleitet wurde das Projekt von folgenden Forschungsgruppen bzw. Instituten:

Publikationen

  • Menghini, G., Gemperle, F, Seidl, I., & Axhausen, K. (2015). Results of an agent-based market simulation for transferable development rights (TDR) in Switzerland. Environment and Planning B: Planning and Design. 42(1), 157–183.
  • Menghini, G., Hersperger, A., Gellrich, M., & Seidl, I. (2015). Ein Konzept für handelbare Flächennutzungszertifikate in der Schweiz und Resultate einer agentenbasierten Marktsimulation. disP - The Planning Review, 51(2), 49-61.
  • Menghini, G. (2013). Transferable Development Rights (TDR) in Switzerland: Simulating a TDR Market with Agent-Based Modeling. Thesis, EPFL, infoscience.epfl.ch/record/185906.
 

FAQ's zum Projekt "Handelbare Flächennutzungszertifikate in der Schweiz" 

Was ist das Hauptziel des Forschungsprojektes „Handelbare Flächennutzungszertifikate (FNZ) in der Schweiz“?

In Ergänzung zu bestehenden raumplanerischen Instrumenten setzt das Forschungsprojekt bei den bestehenden Bauzonenreserven an. Gemäss einer Studie vom Bundesamt für Raumentwicklung ARE reichen die heutigen Bauzonenreserven aus, um die Nachfrage nach Bauland der nächsten 20-25 Jahre zu decken. Allerdings liegen die Reserven weitgehend nicht am Ort der Nachfrage.

Ziel des Forschungsprojekts ist es einen Vorschlag für das Instrument der handelbaren Flächennutzungszertifikate zu entwickeln. Damit wird ein Weg aufgezeigt, wie mit Hilfe des Zertifikatshandels die vorhandenen Reserven (unbebaute Bauzonen) verschoben werden können und zwar dorthin, wo eine Nachfrage besteht. Dies trägt - bei einer Plafonierung - der Bauzonen auch zu einer Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme bei.

Der Handel von Flächennutzungszertifikaten wird anhand eines agentenbasierten Modells simuliert und im Detail untersucht. Mit der Simulation lassen sich verschiedene Szenarien analysieren, welche bei den Empfehlungen für die praktische Umsetzung eines FNZ-Programms berücksichtigt werden können.

Was sind Flächennutzungszertifikate?

Flächennutzungszertifikate (FNZ) sind ein mengensteuerndes, ökonomisches Instrument, vergleichbar mit dem umweltökonomischen Instrument des Emissionszertifikats. Umweltökonomische Instrumente lassen sich in fiskalische Instrumente (Steuern und Abgaben) sowie in mengensteuernde Instrumente (handelbare Zertifikate oder Kontingente) einteilen. Die mengensteuernden Instrumente verfolgen das Ziel, den Ressourcenverbrauch oder die Umweltbelastung - im Falle der FNZ den Flächenverbrauch - auf eine vorab festgelegte Menge zu senken.

Der Preis für die Zertifikate bildet sich durch Angebot und Nachfrage auf dem entsprechenden Markt. Die Flächennutzungszertifikate in diesem Projekt beziehen sich auf ein Bebauungsrecht und nicht, wie ebenfalls möglich, auf eine neue Einzonierung, eine erlaubte Nutzungsdichte oder Stockwerkshöhe.

Welche Flächen sind am System handelbarer Nutzungszertifikate beteiligt?

Für die Identifikation der Flächen, die am Handel von Zertifikaten beteiligt sein sollen, wird eine Unterteilung in zwei Zonen/Gebiete, ein so genanntes Sender- und so genanntes Empfängergebiet vorgeschlagen.

Als Sendergebiet kommen noch nicht überbaute Bauzonenparzellen, die aus raumplanerischen Überlegungen ausgezont werden sollten, in Frage. Diese erhalten gemäss dem so genannten Grandfathering-Prinzip kostenlos Zertifikate zugeteilt, die sie veräussern können. Die Anzahl FNZ pro Parzelle ist abhängig von der Parzellenfläche und der Ausnützungsziffer.

Das Empfängergebiet umfasst hingegen noch nicht als Bauland ausgewiesene Parzellen, die gemäss raumplanerischen Grundsätzen in Zukunft überbaut werden könnten. Die Anzahl nötiger FNZ pro Parzelle wird gleich wie für das Sendergebiet berechnet. <br/>

Wie funktioniert der FNZ-Handel?

Für den Handel von FNZ wird eine staatliche Handelsplattform (FNZ-Marktplattform) vorgeschlagen. Das FNZ-Angebot wird durch die Grundeigentümer der Senderparzellen bereit gestellt. Auf der Nachfrageseite stehen die Grundeigentümer von Empfängerparzellen, die für das Bebauen ihrer Parzelle eine bestimmte FNZ-Menge benötigen. Der Preis für die Zertifikate wird mittels einer Mehrgüter-Doppelauktion mit einem einheitlichen Preis ermittelt.

In welchen Gebieten soll der FNZ-Handel stattfinden (räumlicher Perimeter des Handels)?

Der FNZ-Handel ist schweizweit ausgelegt, um über eine genügend kritische Masse auf der Angebotsseite zu verfügen. Dies setzt eine - bis heute nicht realisierte, aber absehbare - Harmonisierung raumplanerischer Begriffe und Kennzahlen voraus.

Ein häufig genannter Einwand gegen die Einführung eines FNZ-Programms ist, dass Planungsfehler der Vergangenheit1 - durch die Zuweisung veräusserbarer FNZ - belohnt werden. Wie kann diesem Einwand begegnet werden?

Mit einer Berücksichtigung des Zertifikatehandels im Finanzausgleich zwischen den Gemeinden und Kantonen könnten übermässige Gewinne aus dem Verkauf von FNZ in Gebieten mit offensichtlichen Fehlplanungen der Vergangenheit ausgeglichen werden.

Des Weiteren muss festgestellt werden, dass die in kantonalen Richtplänen genehmigten Planungsfehler auf keine andere Weise behoben werden können, denn den öffentlichen Körperschaften stehen nicht ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung, um Rückzonungen zu entschädigen. Mit einem FNZ-Programm liessen sich die Missstände korrigieren. Da häufig grössere Bauzonenreserven in ländlichen Gebieten liegen, lässt sich schliesslich auch argumentieren, dass FNZ einen kleinen Finanztransfer zugunsten ländlicher Gebiete darstellen würden.

Welche Vorteile haben handelbare FNZ gegenüber der Planungsmehrwertabgabe im Hinblick auf die Rückzonung unbebauter Bauzonen?

Handelbare Flächennutzungszertifikate (FNZ) bieten gegenüber der Planungsmehrwertabgabe folgende Vorteile:

  • Der Handel von FNZ würde in der ganzen Schweiz mit den gleichen Bedingungen angewandt werden. Die Vorgaben der Mehrwertabgabe (z.B. Höhe der Abgabe) können hingegen in jedem Kanton und jeder Gemeinden unterschiedlich sein. Auch die Bereitschaft der Rückzonung nicht nachgefragter Baulandparzellen kann regional variieren.
  • Mit den Einnahmen aus einer Planungsmehrwertabgabe kann nur die Rückzonung von wenigen Prozenten der unbebauten Bauzonen finanziert werden, denn üblicherweise werden nur 20-40% des Mehrwertes abgeschöpft.
  • Unbebaute, teilweise überdimensionierte und nicht nachgefragte Bauzonen (Sendergebiet) können mit Hilfe des FNZ-Handels verschoben werden und zwar dorthin, wo eine Nachfrage besteht. Dies trägt bei einer Plafonierung der Bauzonen auch zu einer Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme bei (höherer Ausbaugrad/Bebauungsdichte bei den „neuen“ Bauzonen (Empfängergebiet)).
  • Neu eingezonte Parzellen müssen bei der Anwendung eines FNZ-Programms eine fest vorgegebene Anzahl FNZ für die Bebauung der Parzelle kaufen (Anzahl abhängig von der maximal bebaubaren Geschossfläche). Da die Grundeigentümer dieser Parzellen FNZ für die maximal bebaubare Geschossfläche kaufen müssen, besteht ein Anreiz für verdichtetes Bauen, was u.a. die absolute Bauzonenfläche reduziert.
  • Bei einer Mehrwertabgabe könnten Gemeinden einen Anreiz für die Einzonung zusätzlicher und nicht nachgefragter Bauzonen haben, da die Abschöpfung des Mehrwerts eine gute Einnahmequelle darstellt. Dies wäre keineswegs im Sinne des in Art. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) festgelegten Planungsziel eines haushälterischen Umgangs mit der Ressource Boden.
  • Beim FNZ-Handel würde der Finanztransfer zwischen den Sender- und Empfängergebieten direkt stattfinden. Bei der Mehrwertabgabe müsste hingegen der Staat das Geld für die Auszonung ungewollter Baulandparzellen "vorschiessen", zumal die Mehrwertabgabe erst bei der Veräusserung oder beim Bebauen der Parzelle fällig ist.
  • Handelbare FNZ stellen ein mengensteuerndes, ökonomisches Instrument dar, mit Hilfe dessen der Flächenverbrauch relativ gut kontrolliert werden kann.
  • Weitere Unterschiede und Ausführungen können in der Dissertation (Kapitel 4) nachgelesen werden.

Weshalb wird bei der Berechnung der Anzahl FNZ pro Parzelle die Ausnützungsziffer als Faktor eingeführt?

Bei der Berechnung der Anzahl FNZ pro Parzelle wird die Ausnützungsziffer (AZ) als Faktor eingeführt, da mit Bruttogeschossflächen2 gehandelt werden soll und nicht mit „absoluten“ Flächen. Der Vorteil liegt erstens darin, dass so eher ein den Verhältnissen im Sendergebiet (Verkäufer von FNZ; Parzellen, die ausgezont werden sollten) angemessener Preis („Entschädigung“) für die FNZ erzielt werden kann. Zweitens dürfte diese Berechnungsgrösse die absolut neu auszuscheidende Baufläche im Empfängergebiet (Käufer von FNZ; Parzellen, die neu eingezont werden) tendenziell reduzieren, weil dort mit hohen AZ und somit höheren Kosten für die nötigen FNZ zu rechnen ist. Diesem Vorteil steht im seltenen Falle einer niedrigeren AZ in Empfänger - gegenüber Sendergebieten der Nachteil gegenüber, dass - ohne angemessene planerische Vorgaben im Empfängergebiet - ein Anreiz für den Flächenverbrauch geschaffen wird, zumal für den Erwerb von „flächensparenden“ Parzellen mit hohen AZ auch mehr FNZ erworben werden müssen.

Weshalb sind FNZ nicht auch für Verdichtungen („FNZ als Dichtebonus“) vorgesehen?

Gegen die Einführung von FNZ als „Dichtebonus“ sprechen verschiedene Gründe:

  • In vielen Gebieten der Schweiz ist der Ausbaugrad (max. bebaubare Geschossfläche) der bereits bebauten Bauzonen tief3. Es gibt also ein grosses inneres Verdichtungspotenzial, das ohne FNZ ausgeschöpft werden kann. Im Falle eines Dichtebonus mittels FNZ stellt sich somit die berechtigte Frage, ob eine genügt grosse Nachfrage nach FNZ überhaupt zustande käme.
  • Mit den bisherigen Raumplanungsinstrumenten besteht bereits die Möglichkeit die Siedlungsdichte zu erhöhen. So kann mit entsprechender Begründung schon heute ein Gebiet z.B. von Wohnzone W3 auf W4 geändert werden.
  • Mit der Verdichtungsmöglichkeit anhand von Zertifikaten könnten Konflikte in der Bevölkerung entstehen. Im Jahre 2001 lösten Verdichtungsvorhaben in verschiedenen Zürcher Gemeinden heftige Diskussionen aus (vgl. NZZ vom 19.06.2001). Bei Siedlungsverdichtungen muss mit grossen Veränderungen von Quartiersbildern, Bevölkerungsstrukturen sowie mit vermehrtem Verkehr gerechnet werden, was eine umsichtige und partizipative Planung sowie differenzierte Entwicklungssvorgaben erfordert. FNZ für Verdichtungen dürften zu grob oder sie müssen stark reguliert sein, um eine akzeptable Verdichtung zu erreichen.
  • Bei Immobilien mit Stockwerkeigentum dürfte das Potential für Verdichtungen gering sein, weil die Einigung der Besitzer oft schwierig sein dürfte.
  • Des Weiteren würden mit den FNZ für Verdichtungszwecke ein zweiter Markt entstehen, der nur schlecht mit dem Markt der „FNZ als Bebauungsrechte“ vermischt werden könnte.
  • Verschiedene Experten4 sind sich einig, dass ein solcher Bonus auf Individualebene den Prinzipien der Raumplanung als baulicher Entwicklungsplanung fundamental widerspräche.
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1 In den vergangenen Jahren wurden in einigen Gemeinden grosse Gebiete der Bauzone zugewiesen, ohne dass eine realistische Aussicht auf Nachfrage innerhalb von 15 Jahren bestand. In solchen Fällen spricht man oftmals von „Planungsfehlern der Vergangenheit“.

2 Unter der Annahme einer schweizweit identischen Definition der AZ.

3 Im Kanton ZH z.B. liegt der Ausbaugrad der Bauzonen bei lediglich 66 % (2009).

4 Am 18. März 2010 fand im Zusammenhang mit dem hier beschriebenen Projekt ein Workshop zum Thema handelbare Flächennutzungszertifikate mit rund 20 Experten (öffentliche Hand, Immobiliengesellschaften, Banken, Planungsbüros etc.) statt.